锐意改革 探索创新 依法登记 提升服务

                    锐意改革 探索创新 依法登记 提升服务

“不动产登记”专项工作的探索和实践

为有效预防和降低不动产登记风险，做到依法登记，西藏自治区自然资源厅组织调查登记、地籍、法律等专业人员在全区7地（市）不动产登记窗口开展不动产登记发证业务质量评价工作，探索建立全覆盖、全流程的不动产登记发证质量评价机制。不动产登记质量评价工作是“全国首例”，得到了自然资源厅、自然资源部领导一致好评，相关经验做法在自然资源部自然资源确权登记局、自然资源部不动产登记中心登记与法治专刊发表。

 在2017年6月，西藏7地（市）、74县（区）全部实现“发新停旧”目标，不动产统一登记制度在雪域高原落地，全区不动产统一登记工作进入全面明晰产权、有效保护权益、维护交易安全、提高服务效率的崭新阶段，目标变为工作常态化、登记规范化，围绕提质增效发力。随着统一登记工作的深入，办证量的增加，也涌现出了一些新的问题，如依法登记方面、窗口建设、流程再造方面、权籍调查方面、档案管理等方面，并且国家在历史遗留问题处理、存量数据整合、优化登记流程、压缩不动产登记办理时间等方面提出了更高的要求。由于西藏不动产登记从业人员数量偏少、整体水平偏低，因登记机构自身因素造成登记错误的隐患风险很大。

一、聚焦问题，勇于直面西藏不动产登记困难

不动产统一登记具有综合性、专业性、技术性强的特点，对从业人员提出较高的要求。目前，西藏不动产登记工作面临以下困难。

1.工作基础薄弱。不动产统一登记之前，登记分散在各个部门，管理较为粗放，信息化程度低，如全区土地登记只有简单的纸质登记，没有建设数字化的登记系统，档案管理不规范，存在档案资料不全、甚至遗失等情况，造成不动产相关信息缺失、存量数据整合难度大等问题。

2.从业人员数量偏少。全区共设有78个不动产登记点，不动产登记机构核定事业编制总数309人，实有人员318人，其中在编人员292人。由于西藏基层自然资源部门人员编制普遍偏少，不动产登记人员与自然资源管理其他人员编制混用、一起办公，不动产登记窗口一线实际从业人员仅有193人，加之驻村、休假、借调等因素，平均一个登记窗口仅有2人。在不动产登记工作中有的县（区）出现仅由一名工作人员负责受理、审核、登簿、发证等全流程工作情况。

3.人员能力水平偏低。不动产登记是新生事物，西藏不动产登记现有从业人员中，90%以上为“外行”，具有相关专业和工作经验的“内行”占比不足10%，加之基层人员流动性大，从业人员业务水平、职业素养整体偏低，由于工作人员业务不熟练，登记错误、登记效率低下等问题时有发生。

4.距离不动产统一登记新要求有一定差距。国家层面对不动产提出了明确的办理时限，面对西藏信息化程度低，部门间信息共享没有实现的情况，既要保证办理速度，又要确保登记质量，不动产登记机构和工作人员面临巨大的考验。另外，不动产继承、赠予不再要求公正，不动产登记机构承担了复杂的继承关系审查职责，工作压力和风险明显加大，基层不动产登记机构工作人员应对能力明显不足。

为落实国家要求，摸清基层情况，了解基层诉求，帮助基层提高工作水平，为行政决策提供依据，有必要对不动产登记进行全面“体检”，发现问题、解决问题，切实增强企业和群众的改革获得感。

二、解放思想，不断探索质量评价工作方法

不动产统一登记初期，全区还未形成质量评价和管理机制，鉴于地（市）、县（区）技术人员缺乏、质量把关能力不足，只能由省级不动产登记中心开展不动产登记发证业务质量评价工作。

西藏自治区国土资源规划开发研究院（以下简称区规划院）依照《民法典》《不动产登记暂行条例》《不动产登记操作规范（试行）》《不动产登记权籍调查技术方案（试行）》等法律法规和规范要求，以“为企业和群众办好一件事”为目标，以不动产登记规范化为主线，采用“点”和“面”相结合的方式，对评价对象工作情况进行整体评价，重点抽查评价不同登记类型的案例，全面反应评价对象的不动产登记发证现状，并提出相关工作建议。

（一）评价体系和方法。

1.工作开展方式。

区规划院以全区不动产登记专项工作为依托，区规划院领导带队，邀请西藏自治区自然资源厅相关部门工作人员组成5人以上质量评价工作组，实地蹲点10天左右开展质量评价工作，对照评分表打分，取平均值确定最终得分，编制形成初步评价报告，以座谈方式初步反馈。

2.指标选取。

结合工作实际，从宏观层面，采用查阅资料、问询和实地调研等方式，把机构设置、人员队伍建设、制度建设、窗口运行、档案管理、证书证明管理、资料整理及存量数据整合汇交、历史遗留问题处理等作为因子，形成机构人员及制度建设情况、窗口建设及流程再造情况、档案管理情况3个一级指标，20个二级指标。

从微观层面，随机抽取不同登记类型案例，逐一对照要件资料、登记簿册、权籍调查和系统平台，全面分析评价单宗档案资料，从完整性、准确性、合理性等三个方面着手，设置依法登记、权籍调查情况2个一级指标，26个二级指标。

（1）完整性。按照不动产登记相关法律法规和规范要求，从三方面进行不动产登记业务的完整性评价：一是根据不同登记类型检查相应档案资料的完整性；二是在不动产登记信息平台查看不动产登记表册和电子登记簿等填写及要件资料扫描上传的完整性；三是通过不动产登记平台查看从受理到发证业务流程的完整性。

（2）准确性。根据不动产登记操作规范及相关规范要求：一是不动产的自然状况信息，包含不动产的坐落、界址、用途、面积等状况；二是不动产的权属状况信息，包含不动产的权利主体（权利人）、权利类型、权属来源、权利内容、权利期限、权利变化等状况；三是不动产的权利提示、限制等事项信息，一般记载在不动产登记簿及证书、证明附记栏中的提示限制以及相关附记信息，如“换（补）证”信息、异议登记事项、按份共有情况、面积超出批准情况等信息；四是不动产登记空间类信息，包含宗地图、房屋分户图等；五是不动产登记其他相关事项信息，如收费、抵押等。对上述逐一对标对表进行评判，在案例报告中明确做出了正确与否的结论。

（3）合理性。合理性主要体现在登记要件中涉及到的各类收件资料、办理过程和收费标准等合理性进行评判，明确要件材料，达到精简登记收件资料，减轻企业和群众负担的目的。

不动产登记业务质量评价工作一级指标共5项，二级指标46项，分别为：机构人员及制度建设情况、窗口建设及流程再造情况、依法登记情况、权籍调查情况、档案管理情况。各指标分数权重如下表，打分标准详见附件1。

不动产登记发证业务质量评价指标表

3.构建评价报告质量控制及反馈机制。

为提高不动产登记质量评价报告的客观、准确和科学性，组织自治区层面专家审查验收评价报告，通过审查文字成果、质询等方式，主要评审逻辑关系正确性、技术路线合理性和文字成果完整性。质量评价报告通过评审后反馈给各地登记窗口对照整改和参考借鉴。

（二）评价工作概况。

近年时间里形成不动产登记质量评价报告12份，案例分析79：其中首次登记22个、转移登记（买卖、继承、赠与）26个、变更登记（权利人信息、面积、用途）9个、抵押登记10个、查封登记4个、预告登记1个、其他（换证）6个、注销登记1个

截至2023年8月，全区78个登记窗口共计核发不动产权证书625025本，不动产登记证明73016份。

三、经验启示

（一）扩大不动产登记平台数据分析与应用。目前，不动产统一登记实现“四统一”要求，西藏自治区不动产登记平台建设逐步推向省级集中模式，将实现不动产登记大数据的汇聚和集成，形成不动产登记大数据库，通过构建不动产大数据分析平台，实现不动产登记的大数据与智能统计、分析，依托不动产登记业务信息系统，对不动产登记登簿质量、办理时间和办理流程等实现综合监管、综合分析、质量评价的功能，提升质量评价效率。

（二）建立健全综合质量评价机制。坚持以问题为导向，申请地方财政资金，以业务质量为主，兼顾工作业绩、工作作风和廉政建设等综合质量评价内容，形成自治区级抽查一定比例的全区登记窗口进行质量评价、地（市）级每年度对本级登记窗口和抽查一定比例县（区）登记窗口进行质量评价、县（区）级每年度对本级登记窗口进行质量评价的“三级”质量管理体系。

（三）建立有效的风险管控制度。不动产登记涉及法律法规较多，法律性、政策性很强，关系权利人切身利益，涉及客体价值巨大，在不动产统一登记初期，涉及部门职责职能理顺不到位，工作人员职业素质参差不齐，登记机构风险抵御能力差，时刻面临着投诉、行政复议、诉讼及由此产生的巨额赔偿责任风险等问题。因此，有必要设立与金融机构类似的风险管理控制部门，或让审核部门或人员承担风险管控职责，分析评估不动产登记各个环节可能产生的风险、原因及影响，根据分析情况按“重点关注”与“一般关注”分类，并制定防控措施。