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解读新修正的《土地管理法》

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索引号 : 000014349/2020-00282 是否有效
发布机构 西藏自治区自然资源厅 成文日期 2020-06-30 07:34
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2019826日,十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案,自202011日起施行。新修正的《土地管理法》集中体现了以习近平同志为核心的党中央改革农村土地制度、严格耕地保护的重大决策部署。《土地管理法》修正是在什么样的背景下进行的?有哪些重大创新性制度?在“6·25”30个全国土地日来临之际,西藏日报记者就相关问题专访了西藏自治区自然资源厅厅长达娃次仁,文字实录如下。

问:此次《土地管理法》修正的背景是什么?

答:土地制度是国家的基础性制度,在实践基础上形成的中国特色土地制度为我国经济社会发展作出了历史性贡献。《土地管理法》实施以来,为保护耕地、维护农民土地权益、保障工业化城镇化快速发展发挥了重要作用。但随着实践发展和改革深入,现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现,必须通过深化改革来破解。改革完善农村土地制度,有利于健全城乡发展一体化体制机制,有利于建立城乡统一的建设用地市场,有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。

针对农村土地制度存在的突出问题,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对土地制度改革提出了明确要求。由于土地制度改革牵一发而动全身,为审慎稳妥推进,2015年,中央部署在全国33个试点地区开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点,曲水县被列为全国33个试点县之一。在党中央的坚强领导下,各试点地区大胆探索,勇于创新,试点工作取得明显成效,为《土地管理法》的修改奠定了坚实的实践基础。

问:此次修正《土地管理法》坚持的原则是什么?都有哪些创新性规定?

答:《土地管理法》的修正坚持土地公有制不动摇,坚持农民利益不受损,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度,在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上,在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革、加强耕地保护等方面作出了多项创新性规定。

问:这些创新性制度具体内容是什么?又是如何体现中央改革农村土地制度、严格耕地保护精神的?

答:一是建立集体经营性建设用地入市制度。原《土地管理法》规定,除乡镇企业破产兼并外,禁止农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用集体建设用地,只有将集体建设用地征收为国有土地后,该宗土地才可以出让。这一规定使集体建设用地的价值不能显化,导致农村土地资源配置效率低下,农民的土地财产权益不能得到充分保障。同时,农村集体经济组织为实现土地收益最大化,特别是城乡结合区域大量的集体建设用地违法进入市场。新法删除了原法关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须依法申请使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用,推动市场化方式配置土地资源。土地使用者取得集体经营性建设用地使用权后,还可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。这是重大的制度突破,它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的二元体制,保障了集体经济组织土地所有权人的土地权益,为城乡融合发展扫清了制度性障碍。需要特别说明的是,允许集体经营性建设用地进入市场,并不意味着农村所有的土地都可以随便进入市场。能够直接进入市场的集体经营性建设用地,必须符合法律规定的条件,必须遵循用途管制的原则和要求。

二是改革土地征收制度。《宪法》和原《土地管理法》都规定,国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或征用并给予补偿,但公共利益一直没有明确界定,导致征地规模不断扩大,被征地农民的合法权益得不到有效保障。新法采用列举的方式,首次对土地征收的公共利益进行界定:因军事和外交需要、由政府组织实施的基础设施、公共事业和扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要以及成片开发建设,确须征收的,可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围,限制滥用征地权。新法明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿,按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费,补偿标准偏低,补偿机制不健全。新法规定征收土地应当给予公平、合理的补偿,综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素制定区片综合地价,并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上,增加农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定,从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。在制定征地补偿安置方案时要充分保障农村集体经济组织和农民的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地,征地报批以前,县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

三是完善农村宅基地制度。农村宅基地是农民安身立命之本。长期以来,宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定,导致农村宅基地大量闲置浪费,农民宅基地的用益物权难以落实。新法完善了农村宅基地制度,在原来“一户一宅”的基础上,增加宅基地户有所居的规定:人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居,这是对“一户一宅”制度的重大补充和完善。考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程,新法还规定,国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,这一规定意味着不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时,新法还明确下放宅基地审批权限,规定农村村民住宅建设用地由乡镇人民政府审批。

四是将基本农田提升为永久基本农田。实行最严格的耕地保护制度,确保国家粮食安全是土地管理制度的核心内容。为增强全社会对基本农田永久保护的意识,新法将原来的基本农田提升为永久基本农田并实行特殊保护。同时,新法明确:永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块,纳入数据库严格管理。各省(自治区、直辖市)划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上,具体比例由国务院根据各省(自治区、直辖市)耕地实际情况确定。目前,我区耕地保有量为592万亩,划定永久基本农田503.6万亩,占比85%

问:这些新的制度设计的意义是什么?又如何推进实施呢?

答:新修正的《土地管理法》针对农村土地制度中存在的突出问题,坚持以人民为中心的价值取向,紧紧抓住农民群众关心的土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等重点问题,一切从维护农民利益出发来谋划和推进改革,坚持把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为修法的出发点和落脚点,这一系列重大修改必将对我国土地管理制度乃至于国民经济和社会发展产生重大而深远的影响。

天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。当前,要把贯彻落实新法作为改革土地管理制度的重要抓手,按照循序渐进、统筹全局的原则,在生态文明建设、脱贫攻坚、乡村振兴等国家重大战略中统筹落实好新法的各项制度,为实现高质量发展增添动力和活力。


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