西藏自治区自然资源厅关于印发《西藏自治区关于多措并举推进土地要素保障的若干意见（试行）》的通知

各地（市）行署（人民政府）、自治区各有关部门：

《西藏自治区关于多措并举推进土地要素保障的若干意见（试行）》已经十二届自治区人民政府第11次常务会议审议通过，现予以印发，请认真贯彻执行，依法依规做好土地要素保障，将国土空间规划作为用地要素保障与管控的唯一法定依据，节约集约利用土地，建立公开透明的土地交易市场。贯彻执行中的重要情况和意见建议，请及时报自治区自然资源厅。

特此通知。

西藏自治区自然资源厅

2023年12月12日

西藏自治区关于多措并举推进土地要素保障的若干意见（试行）

近年来，各级自然资源部门和有关部门认真贯彻落实自治区党委、政府决策部署，推进土地要素市场化配置机制逐步完善，有效保障了经济社会持续健康发展。但仍存在用地责任主体落实不到位、非农建设占用耕地落实占补平衡难等问题，迫切需要多措并举深化土地要素保障。为精准高效配置土地要素，进一步优化营商环境，助力高原经济高质量发展，结合实际，提出如下意见。  

一、总体要求

（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和中央第七次西藏工作座谈会精神，深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要论述特别是对耕地保护工作作出的系列重要指示批示精神，锚定“四件大事”“四个确保”，聚力“四个创建”“四个走在前列”，坚持问题导向和目标导向，增强工作预见性和前瞻性，主动履职尽责、加强统筹协调、推进改革创新、凝聚发展合力，统筹耕地保护和经济社会发展，为实现我区经济社会高质量发展提供坚强的土地要素保障。

（二）基本原则。

1.坚持生态优先原则。践行绿水青山就是金山银山理念，把生态环境保护作为区域发展的基本前提和刚性约束，严守生态安全底线，走生态友好、绿色低碳、具有高原特色的高质量发展之路。

2.坚持依法高效原则。严格遵守土地管理法律法规，依法管地用地，建立健全土地要素保障制度，充分用好用足各项支持政策，优化审查审批流程，缩短办理时限，进一步优化营商环境，促进有效投资项目落地。

3.坚持规划先行原则。坚持“多规合一”，将国土空间规划作为用地要素保障与管控的唯一法定依据，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动，坚决维护国土空间规划的权威性和严肃性。

4.坚持节约集约原则。落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，统筹利用存量和新增建设用地，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，以更少的土地投入支撑经济社会可持续发展。

（三）主要目标。聚焦国家“十四五”重大建设项目用地需求，对每个项目用地情况实事求是分析，合理确定用地规模、占用耕地和建设时序等情况。通过一系列措施，着力解决当前制约土地要素保障的突出问题，保障合理用地需求，确保土地要素供给更加精准、利用更加高效、管理更加规范、制度更加健全，以合法高效的土地要素保障助力高原经济高质量发展。

二、进一步优化营商环境，多措并举加强土地要素保障

（四）精准配置建设用地计划指标。坚持土地要素跟着项目走，依据真实有效的项目配置新增建设用地计划指标。对纳入国家和自治区重大项目清单的项目用地，申请国家统一配置计划指标，每年安排每县600亩巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴发展专项计划指标，农村村民住宅建设用地计划指标实报实销，其余项目用地计划指标与处置存量土地挂钩。

（五）拓宽补充耕地来源。在符合国家政策、国土空间规划和生态环境保护要求的前提下，充分利用好耕地后备资源，加强土地综合整治，增加有效耕地面积。落实耕地占补平衡改革政策，将非农建设、农业结构调整、造林种树等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，将盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地以及适宜恢复为耕地的园地、林地、草地等其他农用地统筹作为补充耕地来源。

（六）完善耕地占补平衡责任落实机制。非农建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位依法依规履行补充耕地义务。其中涉及占用高标准农田的，应按照高标准农田建设标准和占用数量进行补充建设，农业农村部门负责高标准农田建设的技术指导、检查验收和上图入库。建立自治区补充耕地指标交易管理平台，规范补充耕地指标调剂管理。符合条件的重大建设项目可按规定申请由国家集中开垦定向支持落实耕地占补平衡。

（七）联合开展选址选线。交通、能源、水利等基础设施项目在选址选线阶段，建设单位应组织自然资源、生态环境、农业农村、林草等主管部门联合开展选址选线工作，严格落实国土空间规划和“三区三线”等空间管控、生态环境分区管控要求，加强多方案比选，不占、少占耕地、永久基本农田，节约集约使用林草地，合理避让生态保护红线、历史文化保护红线和灾害风险区。整合规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等事项，合并为规划选址综合论证，形成节约集约用地论证分析专章，减少重复论证和审查。

（八）优化建设项目用地预审审查。

一是缩小用地预审范围。对国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目用地，油气类“探采合一”和“探转采”钻井及其配套设施建设用地，具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地，水利水电项目涉及的淹没区用地，无需申请办理用地预审，直接申请办理农用地转用和土地征收。对已纳入本地区能源发展规划、用地纳入本地区国土空间规划的输电线路走廊项目，其不占用永久基本农田、生态保护红线且不超出《第三次全国国土调查技术规程》所规定最小建设用地上图图斑面积的架空电力线路杆、塔基础用地，由建设单位给予土地所有权人和使用权人一次性经济补偿，可不核发用地预审与选址意见书，按原地类管理。

二是简化建设项目用地预审审查。涉及规划选址论证的，在编制规划选址综合论证报告时取得所在地县级相关部门的联合选址选线意见，办理预审与选址意见书时不再横向征求相关部门意见；涉及规划土地用途调整的，重点审查是否符合允许调整的情形，规划土地用途调整方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用永久基本农田的，重点审查是否符合允许占用的情形以及避让的可能性，补划方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用生态保护红线的，重点审查是否属于允许有限人为活动之外的国家重大项目范围，在办理农用地转用和土地征收阶段提交自治区人民政府出具的不可避让论证意见。

（九）优化用地申请审查审批程序。一是支持林芝市在改革开放举措上先试先行，选取林芝市各县（市、区）为试点，对需报自治区人民政府批准农用地转用及土地征收的，由县级报自然资源厅审查后报自治区人民政府或国务院批准，试点期限2年。二是对符合已依法批准的乡镇国土空间规划的村镇批次用地，其农用地转用事项可由市级人民政府（不含阿里地区行署）审批，涉及征收集体土地的需报自治区人民政府批准土地征收事项。

（十）进一步压缩办理时限。各级自然资源部门自受理用地预审选址申请或转报材料之日起20日内完成审查，并出具初审意见或预审与选址意见书；县、市自然资源部门自受理农用地转用及土地征收申请之日起35日内完成用地组卷和市级审查，自治区自然资源厅在15个工作日内完成审查工作，及时报自治区人民政府或国务院审批。

（十一）用好用足特殊支持政策。

一是用好先行用地政策。需报国务院批准用地的国家重大项目和省级高速公路项目中，控制工期的单体工程和因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程可逐级向自然资源部申请办理先行用地，申请规模原则上不得超过用地预审控制规模的30%。先行用地批准后，应于1年内提出农用地转用和土地征收申请。

二是用好先行使用土地政策。抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地，属于永久性建设用地的应依法在规定时限内补办建设用地审批手续；经有关方面认定关系国家安全的边境重要项目建设急需使用土地的可参照执行。

三是用好承诺补充耕地政策。对符合《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）规定可以占用永久基本农田的重大建设项目，在明确兑现承诺的期限和落实补充耕地方式后，允许以承诺方式落实耕地占补平衡，承诺补充耕地政策有效期至2024年3月31日。

（十二）允许分期分段办理农用地转用和土地征收。确需分期建设的项目，可根据可行性研究报告确定的方案或可行性研究批复中明确的分期建设内容，分期申请建设用地。线性基础设施建设项目正式报批用地时，可根据用地报批组卷进度，以地（市）为单位分段报批用地。农用地转用和土地征收审批均在自治区人民政府权限内的，可以县（市、区）为单位分段报批用地。

（十三）优化临时用地政策。使用后土地复垦难度较大的临时用地，要严格控制占用耕地。制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田。直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，其土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能够恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。

（十四）集约高效供应土地。鼓励有条件的地（市）、县（市、区）在自治区级以上工业园区开展“标准地”出让，促进工业项目快速落地。鼓励探索产业用地采取弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合方式供应。采取先租后让、租让结合的，租赁要按照招标拍卖挂牌程序实施，在承租方使用租赁土地达到合同约定条件后需办理出让手续时，可采取协议方式出让。

三、强化保障措施

（十五）压实用地主体责任。建设单位和地方政府要认真落实用地报批主体责任和耕地占补平衡法定义务，牢固树立依法依规用地意识，严格规范用地行为，坚决杜绝未报即用、未批先用、耕地占补平衡不落实、违法征地等违法违规用地行为。

（十六）着力提升业务水平。各级政府要加强自然资源部门业务能力建设，切实发挥基层队伍在土地要素保障中的作用。自然资源厅要加强业务培训，全面提升基层自然资源部门工作人员的业务水平和工作能力。

（十七）进一步提高信息化水平。充分利用国土空间基础信息平台，推进覆盖自治区、市、县三级的用途管制监管、土地供应、执法监督等相关业务系统运行，实现行政许可、审查事项电子化申报和全流程网上办理，进一步提高建设用地审查审批效率，形成“用数据审查、用数据监管、用数据决策”的国土空间管控新机制。

（十八）形成合力，协同推进。各级自然资源、发展改革（能源）、交通运输、水利等部门要加强协调联动，健全专项规划目录清单管理制度和审核衔接机制，定期召开联席会议，通报自治区重大项目进展情况，研究解决项目建设用地问题，共同改进和加强用地服务和监管工作。各级各有关部门及项目建设单位要严格落实共同责任，上下联动、协调配合，共同推动项目依法依规用地。

（十九）严肃查处违法违规用地行为。加强行政监管和执法力度，解决土地管理“重审批、轻监管”问题。各级自然资源、农业农村、林草等土地要素保障部门要不断加强与司法机关、纪检监察部门的沟通协作，及时向相关部门移交各类问题线索。严格履行法定查处职责，按照遏制新增，稳妥消化存量的原则，分类精准施策，重点查处新增违反国土空间规划、破坏耕地特别是永久基本农田等违法违规行为，坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。

本意见自印发之日起施行，有效期至2025年12月31日。具体政策措施已明确执行期限的，从其规定；意见在施行过程中，国家、自治区出台新规定的，从其规定。

附件：土地要素保障工作职责分工

附件

土地要素保障工作职责分工

一、市县人民政府：负责将自治区重大建设项目及时纳入当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，健全专项规划目录清单管理制度和审核衔接机制。负责项目用地组卷报批和供地工作。及时发现、制止和严肃查处违法违规用地行为，督促先行用地和先行使用土地的项目建设单位在规定时限内依法补办用地手续。负责落实耕地占补平衡、进出平衡和永久基本农田补划。及时足额落实或拨付各项征地补偿费用，妥善化解征地矛盾纠纷等。

二、发展改革部门：负责牵头梳理国家和自治区重大建设项目清单，积极争取将自治区重大建设项目列入国家规划或相关专项规划。对未取得有批准权的自然资源部门核发的用地预审与选址意见书的，不得批准立项。

三、财政、农业农村、人社、林草部门：负责落实相关经费保障；及时办理征（占）用林地、草地、自然保护地、高标准农田等相关手续；落实被征地养老保险补贴政策。

四、交通运输、能源、水利、经信等项目行业主管部门：配合自治区发展改革委梳理国家和自治区重大建设项目清单，加强行业指导和监管，指导项目建设单位做好用地选址和布局，配合做好行业项目用地指导和初级审查；对拟占用永久基本农田、生态保护红线的自治区重大建设项目，积极争取纳入国家级相关规划。加强对项目建设单位用地行为的监管，督促建设单位在动工建设前，及时办理用地手续，依法依规用地。

五、自然资源部门：统筹做好建设项目用地支撑服务和监管工作。自治区自然资源厅负责指导建设用地审查报批工作，及时协调解决用地报批中的困难问题；及时审查各地上报的建设用地报件，对符合要求的及时上报自治区人民政府或国务院审批。市级自然资源部门负责对用地报件进行实质性审查，对审查内容和意见的真实性、合法合规性负责。县级自然资源部门在当地政府的统一组织领导下，负责受理用地申请、组卷上报及土地供应等相关工作，并对用地报批材料的真实性、准确性负责；负责依法依规开展征地工作；负责对项目用地开发利用情况的跟踪监督检查。

六、项目建设单位：牢固树立依法依规用地意识，用地未经批准不得开工建设。对先行用地和先行使用土地的项目，在规定时限内依法补办用地手续。严格按照国土空间规划及用途管制要求组织可行性研究报告及初步设计报告的编制，保持项目名称的前后一致性；及时将确定的用地红线提供给项目所在地县级自然资源部门，并提交用地申请。负责筹措征地补偿、耕地占补平衡、土地复垦、耕地耕作层土壤剥离等相关费用，并按规定及时足额缴纳到位。对涉及占用耕地、永久基本农田、生态保护红线的，及时组织编报相关评审报告或审批材料，按规定报批。